О земствѣ и Херсонскомъ уѣздѣ
Законъ о земствѣ
Въ ряду великихъ преобразованій Царя Освободителя АЛЕКСАНДРА II — освобожденія помѣщичьихъ крестьянъ отъ крѣпостной зависимости, устройства новаго суда, распространенія воинской повинности на всѣ сословія, — видное мѣсто занимаетъ и введеніе земства. Законъ о земскихъ учрежденіяхъ былъ изданъ 1 января 1864 года и съ окончаніемъ текущаго года истекаетъ 50-лѣтіе ихъ существованія. Земство почти всѣхъ губерній и уѣздовъ Россіи рѣшило такъ или иначе ознаменовать это важное событіе и бросить взглядъ на пройденный полувѣковый путь. Херсонское уѣздное земство также постановило издать настоящій юбилейный очеркъ своей дѣятельности за 49 лѣтъ, такъ какъ въ Херсонской губерніи, какъ и во многихъ другихъ, 1864 годъ ушелъ на подготовительныя работы по введенію земства.
Управленіе земскими повинностями раньше
Земство введено для того, чтобы завѣдываніе въ губерніяхъ и уѣздахъ мѣстными общественными дѣлами, пользами и нуждами, преимущественно хозяйственными, предоставить самому населенію черезъ выборныхъ представителей. Раньше, до введенія земства, такими дѣлами какъ устройство грунтовыхъ дорогъ, содержаніе немногихъ лечебницъ, богадѣленъ, домовъ для умалишенныхъ, оспопрививаніе, поставка подводъ для воинскихъ командъ и разъѣздовъ полиціи, препровожденіе арестантовъ и т.п. — завѣдывали комитеты, комиссіи, присутствія и приказы изъ правительственныхъ чиновниковъ, и лишь въ нѣкоторыхъ изъ нихъ принимали участіе мѣстные люди въ лицѣ дворянъ, которымъ было предоставлено право высказывать свои мнѣнія, но не рѣшать дѣла. Такъ какъ присылаемые чиновники плохо знали чужую для нихъ мѣстность и ея нужды и мало интересовались ими, а также не было и не могло быть тогда за ними достаточнаго надзора, то управленіе въ уѣздахъ указанными дѣлами велось крайне плохо и небрежно, тѣмъ болѣе, что не было въ то время гласности и публичнаго обсужденія ихъ дѣятельности и отчетности. Чиновники, вслѣдствіе своей подчиненности, слѣдили больше всего лишь за выполненіемъ населеніемъ обязательныхъ земскихъ повинностей — дорожной, этапной, арестантской, постойной для войскъ, подводной, пастбищной и т. п., при чемъ самыя эти повинности большею частью исполнялись натурою одними податными сословіями и были крайне неравномѣрно распредѣлены между отдѣльными селеніями. Размѣры натуральныхъ повинностей не были точно установлены росписаніями, какъ слѣдовало бы по закону, и онѣ отправлялись безпрекословно по требованію начальниковъ. Что же касается денежныхъ земскихъ повинностей на дорожныя сооруженія, воинскую повинность, содержаніе помѣщеній и чиновъ мѣстнаго управленія, то онѣ также взыскивались неравномѣрно, главнымъ образомъ съ крестьянъ и мѣщанъ въ видѣ подушной подати, т. е. опредѣленной суммы съ каждой ревизской души (по Херсонск. губ. въ 1860—65 гг. 40 коп.); недостающая сумма собиралась со всѣхъ земель и купеческихъ свидѣтельствъ. Деньги расходовались не бережливо, безъ достаточнаго надзора. Масса мѣстныхъ нуждъ, не входящихъ въ составъ обязательныхъ повинностей, какъ народное образованіе, медицинская помощь и т. д. почти вовсе не удовлетворялись, такъ какъ всякаго рода канцеляріи совершенно въ этомъ не были заинтерёсованы и избѣгали лишнихъ хлопотъ.
Освобожденіе крестьянъ предшествовало введенію земства
Для устраненія такихъ крупныхъ недостатковъ и улучшенія мѣстнаго благоустройства и благосостоянія было введено въ уѣздахъ и губерніяхъ земское самоуправленіе изъ выборныхъ лицъ. Путь къ этому подготовило освобожденіе крѣпостныхъ крестьянъ, а также измѣненіе строя управленія государственными крестьянами и военными поселянами. Достаточно указать, что военные поселяне въ Херсонскомъ уѣздѣ, какъ и вообще на югѣ Россіи, исполняли сельско хозяйственныя работы по особымъ росписаніямъ, неся какъ бы службу во фронтѣ, за неисполненіе мелкихъ предписаній подвергались жестокимъ тѣлеснымъ наказаніямъ, а дѣти ихъ воспитывались въ ротахъ кантонистовъ. Только съ уничтоженіемъ крѣпостного права и указанныхъ порядковъ, независимымъ и свободнымъ людямъ могло быть ввѣрено трудное и отвѣтственное дѣло управленія общественнымъ мѣстнымъ хозяйствомъ. Вмѣстѣ съ тѣмъ имѣлось въ виду за общей работой на пользу родной мѣстности содѣйствовать сближенію и сліянію сословій, раньше совершенно обособленныхъ.
Чѣмъ завѣдываетъ земство.
Выборныя отъ населенія лица, или земскіе гласные, распоряжаются въ уѣздахъ и губерніяхъ всѣми мѣстными дѣлами, предоставленными по закону земству. А дѣла эти многочисленны и очень важны для населенія, какъ видно изъ перечисленія главнѣйшихъ изъ нихъ: народное образованіе школьное и внѣшкольное, охрана народнаго здравія, врачебная помощь, общественное призрѣніе бѣдныхъ, увѣчныхъ, неизлѣчимыхъ больныхъ и сиротъ, помощь мѣстному земледѣлію, торговлѣ и промышленности, ветеринарный надзоръ за скотомъ, мѣры противъ вредныхъ насѣкомыхъ и животныхъ, мѣры противъ пожаровъ, страхованіе отъ огня и лучшее устройство селеній, содержаніе въ исправности болѣе важныхъ дорогъ и сооруженій на нихъ, устройство и содержаніе земской почты, завѣдываніе мѣстными и губернскими повинностями денежными и натуральными, земскими капиталами и имуществами, лечебницами и благотворительными заведеніями, а также удовлетвореніе нѣкоторыхъ потребностей воинскаго и гражданскаго управленія. До 1900 г. земство сверхъ того завѣдывало народнымъ продовольствіемъ, а до 1890 г. оно же производило выборы мировыхъ судей, которыхъ съ этого года смѣнили земскіе начальники. Хотя они и носятъ названіе „земскіе», но въ составъ земства не входятъ.
Губернское и уѣздное земства.
Обязанности по завѣдыванію перечисленными дѣлами распредѣляются отчасти закономъ, отчасти по волѣ самого земства между уѣздными земствами и губернскимъ земствомъ. Губернское земство составляется изъ выборныхъ лицъ,— губернскихъ гласныхъ,— отъ уѣздныхъ земствъ, для того, чтобы общими силами всѣхъ уѣздовъ удовлетворять тѣ мѣстныя пользы и нужды, которыя непосильны одному уѣзду или требуютъ общаго управленія (напр. борьба съ заразными болѣзнями), или очень сложны и отвѣтственны. Земское страхованіе отъ огня, завѣдываніе дорожнымъ капиталомъ, учрежденіе ярморокъ и базаровъ, изданіе обязательныхъ постановленій и нѣкоторыя другія дѣла — закономъ предоставлены только губернскому земству. Многими дѣлами въ Херсонскомъ уѣздѣ, какъ будетъ видно въ дальнѣйшемъ, завѣдываютъ совмѣстно губернское и уѣздное земства по взаимному соглашенію. Необходимо отмѣтить, что уѣздное земство вовсе не подчинено губернскому: каждое изъ нихъ дѣйствуетъ самостоятельно и каждое отдѣльно устанавливаетъ налоги или земскіе сборы на свои потребности. Но между ними существуетъ самая тѣсная связь благодаря тому, что губернское земское собраніе состоитъ изъ гласныхъ, избираемыхъ уѣздными земскими собраніями.
Земскіе гласные, собраніе и управа.
Главными распорядителями, хозяевами земскаго дѣла являются выборные земскіе гласные, уѣздные и губернскіе, которые не менѣе одного раза въ годъ съѣзжаются и образуютъ „земскія собранія», какъ уѣздныя, такъ и губернскія. Земское собраніе разсматриваетъ тогда и рѣшаетъ всѣ земскія дѣла по уѣзду или губерніи, устанавливаетъ на ближайшій годъ потребные расходы и налоги. Въ случаѣ надобности, для рѣшенія неотложныхъ важныхъ дѣлъ, гласные съѣзжаются, кромѣ очередныхъ, еще и на „чрезвычайныя земскія собранія». Засѣданія земскихъ собраній ведутся публично и гласно, чтобы каждый плательщикъ земскихъ сборовъ, каждый мѣстный житель могъ услышать самъ или прочесть обо всемъ, что говорится и дѣлается въ собраніи, и какъ распоряжаются собранными съ населенія деньгами. Предсѣдательствуетъ въ земскомъ собраніи предводитель дворянства. Для завѣдыванія всѣми дѣлами земства, согласно постановленіямъ и указаніямъ земскаго собранія, т. е для исполненія всѣхъ его порученій избирается „земская управа», уѣздная — для уѣзда и губернская — для губерніи; послѣдняя, конечно, избирается губернскимъ земскимъ собраніемъ изъ губернскихъ гласныхъ. Земская управа избирается на тотъ же срокъ, какъ и всѣ гласные, — на три года, и состоитъ изъ предсѣдателя и нѣсколькихъ членовъ. По окончаніи каждаго года управа обязана представить земскому собранію подробный отчетъ о всѣхъ своихъ дѣйствіяхъ и въ особенности о произведенныхъ расходахъ и поступившихъ доходахъ и сборахъ. Для провѣрки этого отчета земское собраніе избираетъ особую „ревизіонную комиссію». Насколько это важно, можно судить изъ того, что уѣздные земскіе расходы по Херсонскому уѣзду на 1913 годъ опредѣлены въ суммѣ 1.685.807 руб., да кромѣ того уѣздная управа хранитъ и производитъ расходы по спеціальнымъ капиталамъ и суммамъ губернскаго земства; свободныя наличныя деньги и процентныя бумаги земство обязано хранить въ казначействѣ или государственномъ банкѣ. Въ случаѣ, если бы дѣйствія управы были неправильны и причинили убытокъ земству, — то земское собраніе можетъ постановить о взысканіи его съ предсѣдателя и членовъ управы. Для того, чтобы избѣжать ошибокъ, болѣе важныя дѣла управа должна рѣшать совмѣстно, по большинству голосовъ своихъ членовъ. Въ помощь выборной: управѣ для веденія хозяйства, отчетности и всѣхъ прочихъ дѣлъ приглашаются служащіе по вольному найму какъ въ канцеляріи управы, такъ и въ уѣздѣ, въ участкахъ и другихъ пунктахъ, какъ-то: учителя, врачи, ветеринары, агрономы, страховые агенты, техники и т. д.; приглашаются и увольняются они управою.
Земскіе выборы.
Какъ уже было сказано, главными хозяевами земскаго дѣла являются земскіе гласные. Поэтому чрезвычайно важно ознакомиться, какъ происходитъ ихъ избраніе отъ населенія уѣзда. Разсмотримъ, какъ производятся эти выборы въ Херсонскомъ уѣздѣ въ настоящее время, по новому закону о земствѣ, изданному 12 іюня 1890 года взамѣнъ первоначальнаго закона 1864 г. Всѣхъ уѣздныхъ гласныхъ на Херсонскій уѣздъ положено 40: изъ нихъ 22 отъ землевладѣпьцевъ и домовладѣльцевъ дворянъ и чиновниковъ, 7 отъ такихъ же владѣльцевъ недворянъ и 11 отъ крестьянъ (Съ надѣльныхъ крестьянскнхъ земель получается ¼ всѣхъ земскихъ сборовъ.);. Гласные отъ дворянъ избираются на первомъ собраніи, въ которомъ участвуютъ дворяне землевладѣльцы, имѣющіе не менѣе 350 дес. земли (а близъ Николаева и Херсона 200 дес.) и домовладѣльцы въ городахъ или уѣздѣ, недвижимыя имущества которыхъ оцѣнены для взиманія земскихъ сборовъ въ 15000 руб.; указанное количество земли или размѣръ цѣнности имущества называется „цензомъ»; дворяне, имѣющіе неполный цензъ, но не менѣе десятой части его, сами въ выборѣ гласныхъ не участвуютъ, но образуютъ предварительные съѣзды, гдѣ выбираютъ столько уполномоченныхъ, сколько имущественныхъ цензовъ имѣютъ всѣ вмѣстѣ съѣхавшіеся на выборы мелкіе дворяне; эти уполномоченные участвуютъ въ первомъ избирательномъ собраніи вмѣстѣ и на равныхъ правахъ съ дворянами крупными владѣльцами. Точно такимъ же образомъ происходятъ предварительные съѣзды и избирательныя собранія не дворянъ, владѣющихъ на правѣ собственности землею или домами; здѣсь же участвуютъ крестьяне, к-пившіе землю внѣ надѣла. Выборы же гласныхъ отъ всѣхъ крестьянъ происходятъ слѣдующимъ образомъ: каждая волость на волостномъ сходѣ избираетъ одного кандидата, а затѣмъ всѣ эти кандидаты, съѣхавшись въ г. Херсонъ, выбираютъ изъ своей среды 11 гласныхъ. Всѣ выборы производятся закрыто, шарами; гласными могутъ быть лица не моложе 25 лѣтъ; въ добросовѣстномъ исполненіи своихъ обязанностей гласные даютъ присягу; лицамъ, имѣющимъ право участвовать по имуществу въ первомъ и второмъ избирательныхъ собраніяхъ и съѣздахъ составляются и печатаются во всеобщее свѣдѣніе избирательные списки.
Уѣздные земскіе гласные выбираютъ изъ своей среды на земскомъ собраніи 11 губернскихъ гласныхъ въ Херсонское гу-бернское земское собраніе.
Старое и новое земское положеніе.
Изображенный порядокъ земскихъ выборовъ по новому земскому положенію отличается отъ того, который былъ установленъ закономъ 1864 года. Прежде всѣхъ гласныхъ Херсонскаго уѣзднаго земства было вдвое больше, а именно — 86, и выбирались они не отъ сословій, а отъ слѣдующихъ группъ; отъ землевладѣльцевъ 40, отъ городовъ 24 и отъ сельскихъ обществъ 22; въ выборахъ участвовали также владѣльцы торгово промышленныхъ заведеній и выбирающіе купеческія свидѣтельства, а также священники и церковно-служители, которые нынѣ этихъ правъ лишены. Но особенно порядокъ выборовъ былъ измѣненъ закономъ 1890 г. по отношенію къ крестьянамъ, гласные отъ которыхъ не избирались, а назначались губернаторомъ изъ числа избранныхъ волостями кандидатовъ: такой порядокъ былъ измѣненъ лишь закономъ 1906 г. объ отмѣнѣ нѣкоторыхъ ограниченій для крестьянъ. Новое земское положеніе 1890 года измѣнило не только порядокъ выбора гласныхъ, но и положеніе земства вообще, его самостоятельность. Въ законѣ 1864 г. было сказано, что „земскія учрежденія въ кругу ввѣренныхъ ему дѣлъ дѣйствуетъ самостоятельно», и губернатору было предоставлено право пріостанавливать постановленія земскихъ собраній лишь въ томъ случаѣ, если они были противны законамъ или общимъ государственнымъ пользамъ; всѣ недоразумѣнія между земствомъ и губернаторомъ въ этомъ отношеніи разбирались только высшимъ судомъ Правительствующимъ Сенатомъ. Въ настоящее же время губернаторъ можетъ не согласиться съ постановленіемъ земства и въ томъ случаѣ, если найдетъ, что оно явно нарушаетъ интересы мѣстнаго населенія; губернатору предоставленъ надзоръ не только за законностьо, но и за правильностью дѣйствій земскихъ учрежденіи, и для этого образовано подъ предсѣдательствомъ губернатора особое присутствіе. Дѣятельность земства въ дальнѣйшемъ была ограничена закономъ 1900 г., которымъ въ общемъ не разрѣшается земству повышать земскіе сборы съ имуществъ свыше 3% въ годъ, и болѣе высокое обложеніе можетъ быть допущено только съ разрѣшенія правительственныхъ властей.
Здѣсь изложено лишь вкратцѣ, какъ устроено земство; подробнѣе объ этомъ можно найти въ законѣ „Положеніе о земскихъ учрежденіяхъ» и въ другихъ книгахъ о земствѣ.