Проблемні аспекти становлення і функціонування радянської системи соціального забезпечення на Херсонщині на початку 1920-х років (Твердовський А.Ю.)

Written by adminkordi. Posted in Наукові записки

Твердовський А.Ю. (м. Херсон)

Актуальність та загальна постановка питання обумовлені новизною теми та вагомістю соціального аспекту. Адже в умовах сьогодення таке дослідження має не лише наукове, але і практичне значення. Оскільки вивчення і врахування історичного досвіду подолання соціальних проблем дає змогу знайти ефективний механізм їхнього вирішення в умовах сучасної України, дозволяє уникнути помилок, небажаних політичних і соціальних експериментів.

Дослідження проблеми становлення та функціонування системи соціального забезпечення в Україні 1920-х рр. є нагальною проблемою сучасної історіографії. Одним із перших спеціальних досліджень радянської соціальної політики 1920-х рр. є праці В.Г. Шарпатого [17 -19], які фактично започаткували самостійний науковий напрямок в історії соціальних відносин міжвоєнного періоду. Предметом вказаних наукових досліджень є система соціального забезпечення в радянській Україні впродовж 1919 — 1939 рр. У процесі вивчення проблеми істориком висвітлені особливості здійснення матеріально-побутового забезпечення червоноармійців, комуністів та членів їх родин, інвалідів війни, біженців, «жертв контрреволюції-«, організаційні засади запровадження державних форм соціального страхування, розвиток громадської взаємодопомоги та кооперації інвалідів. О.А. Мельничук, у своєму дисертаційному дослідженні, розкриває різні аспекти діяльності органів соціального страхування в Україні 1920 — 1930 рр. [15]. У роботах О.М. Мовчан розглядаються проблеми працевлаштування, страхування, медичного обслуговування робітників УСРР в 1920-х рр., які висвітлюються у контексті історії повсякденного життя [16]. Регіональний матеріал, щодо означеної проблематики, у зазначених роботах представлений вибірково, що відкриває перспективи для дослідження із урахуванням місцевої специфіки.

Метою статті є дослідження та аналіз становлення і функціонування радянської системи соціального забезпечення на Херсонщині на початку 1920-х рр. Дана публікація не ставить собі завдання дати відповідь на всі питання. Вона покликана актуалізувати дослідження історії соціального забезпечення на Херсонщині та спрямувати його у конструктивне русло: виявити проблемні аспекти цієї теми.

В українській історичній науці вперше проводиться дослідження, присвячене проблемам становлення та функціонування радянської системи соціального забезпечення на Херсонщині на початку 1920-х рр. У науковий обіг вперше вводиться ряд джерел ДАХО, що доводить беззаперечну новизну статті.

Радянська влада стала на шлях становлення єдиної системи соціального забезпечення, пропагуючи у такий спосіб переваги нового ладу. Проте основною причиною її формування стали катастрофічні наслідки двох війн та революції [18, с. 16]. Певні форми організації соціального забезпечення існували у Росії ще до революції, засновниками яких були окремі особи або громадські об’єднання. Тоді існувало дві форми надання соціальної допомоги: приватна філантропія та соціальне страхування, яке було запроваджене Державною думою у 1912 р., а поширилося у 1914 р. Принципи обов’язковості та прозора структура страхування (лікарняні та загальноміські каси) забезпечували ефективність її діяльності, хоча кількість застрахованих найманих робітників була мізерною (три на сто осіб), а витрати на медичну допомогу, забезпечення на випадок смерті годувальника, утримання безробітних, професійне захворювання не передбачалися. У 1918 -1921 рр. відбувалася ліквідація дореволюційних форм собезу та впровадження державної системи соціального забезпечення на чолі з Народним комісаріатом соціального забезпечення (далі — Наркомсобез, НКСЗ) [17, с. 250]. 6 лютого 1919 р. Рада Народних Комісарів (РНК) УСРР ухвалила «Тимчасове положення про НКСЗ», який здійснював вище керівництво справою соціального забезпечення, реалізуючи постанови законодавчих та виконавчих органів влади шляхом розробки та поширення відповідних інструкцій, розпоряджень. Впродовж лютого — липня 1919 р. Наркомсобезом було видано кілька сотень наказів та інструкцій, які стосувалися матеріального забезпечення червоноармійців, біженців, «жертв контрреволюції, безпритульних дітей [19, с.154]. На період 1919 — 1920 рр. припадає вибудова організаційної структури, тобто виконавчої вертикалі Наркомсобеза, яка складалася з трьох категорій територіальних відділів собезу: губернських, повітових, волосних. Оскільки за основу було взято адміністративно-територіальний принцип їхнього формування, то основний обсяг роботи лягав на повітові відділи собезу, які діяли при виконкомах, тобто залежали від рішення радянських органів влади [18, с. 20].

Херсонський повітовий відділ соціального забезпечення був створений у 1920 р. і керував діяльністю волосних відділів соціального забезпечення. Він почав функціонувати з першої половини лютого того ж року і займався соціальним забезпеченням населення. Відділ підпорядковувався Миколаївському, а з 1922 р. Одеському губернському відділу соціального забезпечення. Його діяльність припинилася у 1923 р., відповідно до постанови ВУЦВК від 9 травня 1923 р. у зв’язку із ліквідацією повітів.

У 1920 р. Херсонський повітовий відділ собезу мав у своєму складі секретаріат, організаційно-інспекторський, фінансовий (господарський), інвалідний, пайковий, пенсійний, опікунський підвідділи та підвідділ соціальної допомоги [1, арк. 79, 100].

У добу «воєнного комунізму» пріоритетними для радянських органів соціального забезпечення були лише деякі групи населення: родини червоноармійців, інваліди, жертви контрреволюції, біженці. Війна детермінувала прояв турботи держави до військовослужбовців: «червоноармієць тільки тоді віддає своє життя за робітничо-селянську державу, коли він знає, що держава виявляє до його родини достатню турботу». Окрім того, соціальна політика мала запобігти виникненню невдоволення в армії: «виплата червоноармійської пайки справляє на родину червоноармійця позитивне моральне враження про турботу, виявлену урядом» [2, арк. 36, 37], заохочувати молодь до добровільної мобілізації до ЧА, а тому мала «велике економічне і політичне значення» [13, арк. 79]. Таким чином, соціальна політика радянської влади була інструментом для утвердження юридичної чинності системи виконавчої влади, набуття авторитету і завоювання мирними засобами лояльного ставлення до себе.

Підвідділ червоноармійської пайки Херсонського собезу надавав грошову та натуральну допомогу (обіди, одяг, житло, меблі, безкоштовна медична допомога тощо) сім’ям червоноармійців. За офіційною статистикою собезу в 1920 р. у м. Херсоні було зареєстровано 2939 родин червоноармійців, у повіті таких зареєстрованих сімей було 1128 [1, арк. 100, 71]. Червоноармійські родини наділялися приміськими земельними ділянками під город з метою зменшення чисельності контингенту собезу. Для цього необхідно було попередньо зареєструватися [2, арк. 24].

Пенсійний підвідділ займався наданням допомоги інвалідам війни і праці, видачею пенсій з втрати працездатності [1, арк. 100]. Однак у наданні допомоги чітко прослідковувався класовий підхід: «голована увага має бути приділена майновому становищу інвалідів, оскільки пенсія відповідно декретів Раднаркома видається лише матеріально незабезпеченим інвалідам» [2, арк. 37].

Інвалідний підвідділ опікувався п’ятьма міськими будинками для інвалідів, три з яких були призначені для інвалідів похилого віку, два -для інвалідів війни і праці. Всього у підвідділу було близько 280 осіб підопічних. Загалом, умови у будинках для інвалідів були незадовільними: будівлі перебували у напівзруйнованому стані після війн і потребували ремонту, приміщення не опалювалися, катастрофічно бракувало одягу, взуття, постільної білизни, в антисанітарних умовах поширювався туберкульоз. Проте навіть у таких будинках собез не міг розмістити всіх інвалідів, які потребували того. Нестачу речей підвідділ намагався компенсувати шляхом створення швейних та взуттєвих майстерень при інвалідних будинках, на яких працювали інваліди для обслуговування власних потреб.

При підвідділі соціальної допомоги існувала комісія «Допжекор» -секція допомоги «жертвам контрреволюції». У місті в 1920 р. було зареєстровано 1450 родин, що постраждали від «білого терору та кулацьких банд», і яким надавалася допомога харчами, одягом, житлом, виробничим інвентарем [1, арк. 100]. Діяльність «Допжекор» мала велике ідеологічне значення, адже створювала позитивний образ радянської влади у свідомості широких верств.

Перебування Червоної Армії (ЧА) теж мало руйнівні наслідки для багатьох українських міст і сіл. Зокрема документально зафіксовані окремі випадки мародерства та грабунку червоноармійцями населення волостей Херсонщини [3, арк. 10 — 11]. Відомі прецеденти створення комісій собезу для розгляду скарг і відшкодування збитків громадянам від ревізій і конфіскації майна на потреби ЧА [4, арк. 100].

Цікавою проблемою є формування матеріальної бази собезу. Основним джерелом її живлення був державний і місцевий бюджет. Значної мірою він формувався під час ліквідації дореволюційних форм соціального захисту: благодійницькі заклади підлягали націоналізації з їх наступним підпорядкуванням Наркомсобезу. їхні майно та капітали переходили до радянського відомства [19, с. 151]. Так у Херсоні було ліквідовано Союз калік війни. Процес націоналізації притулків на Херсонщині було завершено у вересні 1920 р., коли Перепелицький притулок, який до цього часу перебував під опікою церкви, перейшов у підпорядкування радянського собезу. Крім того, важливими матеріальними джерелами собезу були розверстка та перерозподіл ресурсів, встановлення опіки над майном померлих [1, арк. 79, 86, 88, 98, 80].

Для Херсонського собезу доби «воєнного комунізму» також були характерними проблеми затримки вказівок та інструкцій від центральних органів, поганий зв’язок із волостями, відсутність усталеної форми діловодства, відкладання засідань комісій через близькість прифронтової смуги, дефіцит кваліфікованих та досвідчених кадрів і канцелярії [1, арк. 79, 100, 103].

НЕП зумовила необхідність трансформації системи соціального забезпечення. У цей період спостерігалося перекладання тягаря соціального забезпечення на місцевий бюджет [13, арк. 79]. З’явилася система державного страхування, відбулося розмежування функцій між НКСЗ, Наркомпраці, Наркомохоронздоров’я. Робилися спроби уніфікації системи діловодства, висувалися пропозиції щодо скорочення чисельності штату собезу [8, арк. 74, 51, 80]. Разом із тим, фінансування не задовольняло запитів соціального забезпечення [6, арк. 26]. Цю проблему намагалися вирішити у двох напрямках: розширенням джерел прибутків [5, арк. 2; 12, арк. 1, 22, 35] та зміцненням господарської бази собезу [9, арк. 58, 63], і зменшенням чисельності категорій підопічних [8, арк. 83]. Другий напрямок відображується, зокрема, у наказі Раднаркома УСРР від 13 вересня 1921 р. У ньому проголошується необхідність загальної перереєстрації родин червоноармійців: «Всі родини демобілізованих червоноармійців.., які повернулися зі служби і прожили вдома два місяці, а також всі родини червоноармійців, матеріальне становище котрих покращилося в умовах НЕП, знімаються з червоноармійської пайки» [5, арк. 4]. Хоча у січні того ж року у циркулярному листі Миколаївському Губсобезу мова йшла про те, що «часткова демобілізація ЧА не може слугувати причиною до послаблення діяльності відділу червоноармійської пайки..» [7, арк. 3]. Таким чином, чисельність підопічних собезу залежала від військово-політичної ситуації та економічно-фінансових можливостей держави.

Надзвичайно цікавим проблемним питанням, яке залишається «білою плямою» в українській історичній науці, є взаємодія радянської й іноземної систем соціального забезпечення, які розглядалися окремо у дослідженнях вітчизняних істориків, що є методологічно невиправданим. Соціальні системи потребують діалектичного підходу, оскільки становлять багатовекторні системи з поліваріантними взаємодіями [19, с. 150]. Адже жодна соціальна система не може бути ізольованою, розвиватися без взаємодії з іншими системами.

На початку 1920-х рр на півдні України, у тому числі і на Херсонщині, діяв ряд іноземних благочинних організацій із допомоги голодуючим (АРА, місія Нансена та ін.).

Між НКСЗ та Всеукраїнским єврейським суспільним комітетом 29 вересня 1921 р. була підписана «угода про взаємодію у центрі та на місцях». Одним із пунктів зазначалося: «Всеукрєвсуспком надає у розпорядження НКСЗ частину харчів і матеріалів, які він отримує з-за кордону, необхідних для забезпечення., постраждалих, що знаходяться під опікою НКСЗ і місцевих органів» [11, арк. 5]. Отже, радянський собез мав змогу розподіляти частину іноземної гуманітарної допомоги серед свого контингенту. Циркулярний лист ВУЦВК Миколаївському Губвиконкому від 22 січня 1922 р. дозволяє прослідкувати цю, хоч опосередковану, але взаємодію двох систем у динаміці: «Згідно повідомлення НКВС ви часто вимагаєте від Євсуспкома видавати вам речі з його складу., єврейський суспільний комітет., отримує свої ресурси переважно від американських, канадських та ін. закордонних жертвувачів.. такі примусові видачі зі складів речей можуть покликати за собою., недовіру до радянської влади і зрив справи допомоги погромленим. ВУЦВК пропонує не використовувати речі, що знаходяться у підпорядкуванні Євсуспкома» [9, арк. 6]. Окрім того, деякі аспекти діяльності АРА та місії Нансена у м. Херсоні та повіті фіксуються у документації Херсонського собезу [10, арк. 237, 238]. Про реальну недієздатність радянської системи соціального забезпечення свідчить доповідна записка золотобалківського волосного комітету селянської взаємодопомоги від 19 вересня 1922 р.: «.. у серпні місяці у волості функціонували три їдальні «Ара» на 350 дітей та 330 дорослих. У волосному комітеті взаємодопомоги їдалень немає і засоби для надання допомоги голодуючим не отримуються..» [14, арк. 46].

Отже, загалом варто відзначити, що становлення радянської системи соціального забезпечення на Херсонщині у 1920 — 1923 рр. відбувалося у контексті еволюції соціальної політики УСРР. Разом з ліквідацією дореволюційних форм собезу впроваджувалася єдина державна система соціального забезпечення. На діяльність собезу істотно впливав ідеологічний чинник. У наданні допомоги чітко прослідковувався класовий підхід. Пріоритетними для радянських органів соціального забезпечення були лише деякі групи населення (родини червоноармійців, партійних працівників, інваліди, «жертви контрреволюції»). Оскільки соціальна політика була інструментом радянської влади для утвердження юридичної чинності системи виконавчої влади, набуття авторитету і завоювання мирними засобами лояльного ставлення до себе. Чисельність підопічних собезу залежала від військово-політичної ситуації та матеріально-фінансових можливостей держави. Радянська система соціального забепечення опосередковано взаємодіяла з іноземною: радянський собез мав змогу розподіляти частину іноземної гуманітарної допомоги серед свого контингенту. Херсонський повітовий відділ собезу відігравав певну позитивну соціальну роль, але не вирішував проблеми матеріально-побутового забезпечення. Система соціального забезпечення дбала про збереження життя, а не про підвищення прожиткового мінімуму чи досягнення належного рівня добробуту.

Список джерел та літератури:

1. Державний архів Херсонської області (далі — ДАХО). Ф. Р. — 458. Херсонський відділ соціального забезпечення повітової ради робітничих, селянських і червоноармійських депутатів. On. 1. Спр. 1.-115 арк.
2. ДАХО. Ф. Р,- 458. Оп. І.Спр. 13.-40 арк.
3. ДАХО. Ф. Р. — 458. On. 1. Спр. 17. — 47 арк.
4. ДАХО. Ф. Р. — 458. On. 1. Спр. 21. — 182 арк.
5. ДАХО. Ф. Р. — 458. On. 1. Спр. 23.-12 арк.
6. ДАХО. Ф. Р. — 458. On. 1. Спр. 25. — 42 арк.
7. ДАХО. Ф. Р. — 458. On. 1. Спр. 27.-21 арк.
8. ДАХО. Ф. Р. — 458. On. 1. Спр. 39. — 265 арк.
9. ДАХО. Ф. Р. — 458. On. 1. Спр. 41.-50 арк.
10. ДАХО. Ф. Р. — 458. On. 1. Спр. 46. — 278 арк.
11. ДАХО. Ф. Р. — 458. On. 1. Спр. 53.-76 арк.
12. ДАХО. Ф. Р. — 458. On. 1. Спр. 54. — 50 арк.
13. ДАХО. Ф. Р. — 458. On. 1. Спр. 56. — 107 арк.
14. ДАХО. Ф. Р. — 458. On. 1. Спр. 79. — 127 арк.
15. Мельничук О.А. Діяльність органів соціального страхування в Україні у 20 -30-х рр. XX ст.: Автореф. дис.. доктора іст. наук. — К., 2010. — 41 с.
16. Мовчан О.М. Повсякденне життя робітників УСРР. 1920-ті рр. / О.М. Мовчан. -К.: Інститут історії України НАН України, 2011. — 312 с.
17. Шарпатий В.Г. Особливості функціонування системи соціального забезпечення в РСФРР та УСРР 1920-х років: порівняльний аналіз // Проблеми історії України: факти, судження, пошуки: Міжвідомчий зб. наук, праць. — К.. 2005. -Вип. 13.-С. 250-260.
18. Шарпатий В.Г. Становлення та функціонування системи соціального забезпечення в Українській РСР в 1920 — 30-х рр.: історичний аспект: Автореф. дис.. доктора іст. наук. — Чернівці, 2007. — 43 с.
19. Шарпатий В.Г. Формування нормативно-правової бази становлення системи соціального забезпечення в УСРР (лютий — липень 1919 р.) // Україна XX ст.: культура, ідеологія, політика: Зб. статей. — К., 2007. — Вип. 12. — С. 150 -158.